Raad van State: mountainbiken over bestaande route is géén intensieve recreatie

De zaak: over mountainbikers, touwen en touwtrekken met de gemeente Breda

De aanleiding ligt in het Cadettenkamp, een stuk bos tussen Breda en Teteringen. Quillermo Pellicaan, sportliefhebber en survivalrun-trainer, koopt daar in 2018 een perceel. Hij hangt wat touwen op, plaatst hindernissen, verwijdert zwerfvuil en dunt het bos uit. Ook verplaatst hij in overleg met de lokale MTB-club een deel van de mountainbikeroute iets verder van zijn trainingszone af. In eerste instantie gebruikt hij de locatie informeel met een paar vrienden. Maar al snel groeit de belangstelling en richt hij zijn terrein netter in met een natuurtoilet, een opslagcontainer en een eenvoudige omheining.

In 2019 grijpt de gemeente Breda in. Meerdere zaken zijn in strijd met het bestemmingsplan en Pellicaan krijgt een dwangsom van 5.000 euro per overtreding opgelegd. Als Pellicaan vervolgens het nodige verwijdert en aanpast, blijft het lange tijd stil. Wanneer de populariteit verder toeneemt, er wekelijkse trainingen gegeven worden, constateert de gemeente opnieuw diverse overtredingen, al lijkt het op dat moment meer te gaan om het structurele gebruik dan om de fysieke inrichting.

“Want als survivalrunning met een paar groepen per week ‘intensief’ is, hoe is het dan mogelijk dat er dagelijks honderden mountainbikers over exact hetzelfde perceel mogen rijden?”

Pellicaan besluit daarop formeel een vergunning aan te vragen voor het gebruik van zijn terrein als trainingslocatie. Maar de gemeente wijst die aanvraag af. Zijn activiteiten vallen volgens het bestemmingsplan onder ‘intensieve recreatie’, en dat is in dit natuurgebied niet toegestaan.

Pellicaan is verbijsterd. Niet vanwege weerstand tegen regels, maar vanwege de in zijn ogen dubbele maat. Want als survivalrunning met een paar groepen per week niet ‘extensief’ maar ‘intensief’ is, hoe is het dan mogelijk dat er dagelijks honderden mountainbikers over exact hetzelfde perceel mogen rijden?

Omdat zijn eigen activiteiten werden afgewezen vanwege het label ‘intensieve recreatie’, vroeg Pellicaan de gemeente om óók handhavend op te treden tegen de mountainbikeroute op zijn perceel. De gemeente wees dat handhavingsverzoek af, waarop Pellicaan bezwaar maakte. Nadat dat bezwaar werd afgewezen, stapte hij naar de rechter. Zijn inzet: als zijn survivalbaan niet mag vanwege intensiteit, dan zou datzelfde moeten gelden voor de fietsers. “Gelijke monniken, gelijke kappen”, zo liet hij optekenen in een interview. En de rechter in Breda gaf hem aanvankelijk gelijk.

Extensief of intensief? Waarom dat onderscheid zo belangrijk is

In veel natuurgebieden – en zeker in Natura 2000-gebieden – bepaalt de juridische classificatie van recreatievormen of iets wordt toegestaan of verboden. Daarbij maken overheden en terreinbeheerders onderscheid tussen:

• Extensieve recreatie: rustige, weinig belastende activiteiten die passen binnen het karakter van het landschap. Denk aan wandelen, hardlopen, paardrijden, vogelspotten en recreatief fietsen over bestaande paden.
• Intensieve recreatie: activiteiten waarbij grotere groepen tegelijk betrokken zijn, of waarbij er hogere snelheden, geluidsoverlast, fysieke ingrepen of infrastructurele voorzieningen nodig zijn. In de Nederlandse praktijk gaat het dan bijvoorbeeld om:
  • georganiseerde sportevenementen (zoals trailruns of MTB-marathons),
  • survivalruns en obstacle courses,
  • paintballactiviteiten of klimbossen,
  • loslopende honden in kwetsbare natuur,
  • gemotoriseerd terreinverkeer (zoals quads of 4×4’s).

Het onderscheid tussen intensief en extensief lijkt op het eerste gezicht een technische beleidskwestie, maar heeft in de praktijk verstrekkende gevolgen. Activiteiten die als intensief worden gekwalificeerd, kunnen veel eenvoudiger worden verboden of uitgesloten in bestemmingsplannen en beheerafspraken. Voor extensieve recreatie geldt juist vaak een breed toegestane status, zolang de activiteit past binnen de draagkracht van het gebied.

Juist daarom is dit onderscheid voor mountainbikers en gravelrijders van groot belang. Want wanneer mountainbiken en gravelbiken (juridisch in feite niet te onderscheiden) als intensief wordt gezien, kan dat de aanleg van nieuwe routes blokkeren, bestaande mountainbikeroutes onder druk zetten. Het gaat dus niet om semantiek, maar om toegang, ruimte en bestaansrecht.

De uitspraak van de Raad van State: mountainbiken is extensief

De Raad van State, de hoogste bestuursrechter van Nederland, oordeelde op 16 juli 2025 echter dat, getoetst aan het lokale bestemmingsplan, mountainbiken over een bestaande route geen intensieve recreatie is. De Raad van State stelt dat zelfs 150 tot 300 fietsers per dag geen zodanige belasting vormt dat het onder het zwaardere regime van intensieve recreatie valt.

Ook het feit dat de lokale mountainbikeclub twee keer per jaar een georganiseerde toertocht houdt over het pad, verandert daar niets aan. Voor zulke activiteiten wordt telkens een aparte vergunning verleend, en dat is voldoende, aldus de Raad van State. De conclusie: mountainbiken valt binnen het toegestane gebruik en vereist geen aanvullende toestemming. De eerdere uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant, die Pellicaan wél gelijk gaf, wordt hiermee van tafel geveegd.

Waarom deze uitspraak landelijk van belang is

Voor Quillermo Pellicaan is dit geen happy end. Hij verloor zijn strijd, al blijft zijn frustratie over de willekeur begrijpelijk. Maar zijn zaak heeft wél duidelijkheid gebracht. Die winst is niet voor Pellicaan, maar wel voor de duizenden gravelbikers en mountainbikers die graag door het bos willen blijven rollen over bestaande paden en routes.

De implicaties van deze uitspraak reiken dan ook véél verder dan dat ene bospad in Teteringen. In meerdere provincies speelt de discussie over het al dan niet toestaan van mountainbiken binnen natuurgebieden. Denk bijvoorbeeld aan de slepende kwestie op de Sallandse Heuvelrug of de recente rechtszaak rond de Nijmeegse mountainbikeroutes, waarin de juridische status van mountainbikers als belanghebbenden centraal stond. Vaak worden mountainbikeroutes afgewezen, beperkt of gesloten op basis van de veronderstelling dat mountainbiken ‘intensief’ en daarmee onwenselijk is.

Deze uitspraak ondermijnt nogmaals zulke beleidsmatige reflexen. Overheden worden hiermee gedwongen tot betere onderbouwing en mogen niet meer automatisch uitgaan van een negatieve impact zonder feitelijke onderbouwing. Mountainbiken is hiermee, juridisch gezien, op de kaart gezet als volwaardige vorm van natuurrecreatie.

Eerder juridische steun voor mountainbiken als extensieve recreatie

De uitspraak van de Raad van State van juli 2025 staat ook niet op zichzelf. In eerdere zaken werd mountainbiken eveneens juridisch erkend als een vorm van extensieve recreatie.

Zo oordeelde de rechtbank Zeeland-West-Brabant al in 2019 dat een mountainbikeroute in het buitengebied van Tilburg geen vergunningplichtige activiteit was onder de Wet natuurbescherming, omdat er geen sprake was van significant negatieve effecten op de natuurwaarden. De route viel daarmee binnen de gebruikelijke, toegestane recreatie.

En over het de mountainbikemogelijkheden bij Mook en Middelaar oordeelde de rechtbank Limburg in 2024 dat een mountainbikeroute paste binnen het bestemmingsplan voor dagrecreatie. Het bezwaar dat mountainbiken ‘intensief’ zou zijn, werd daarmee dan ook verworpen.

Eerder oordeelde de Raad van State in 2023 in een zaak rond een route in het Groningse Zuidhorn dat mountainbiken valt onder ‘extensief recreatief medegebruik’ zoals omschreven in het bestemmingsplan. Dat de route regelmatig gebruikt werd, maakte dat volgens de rechter nog niet tot ‘intensief gebruik’.

Deze greep uit recente uitspraken tonen aan dat de juridische lijn in Nederland zich voorzichtig maar gestaag ontwikkelt richting een erkenning van mountainbiken als legitieme en planologisch inpasbare vorm van natuurrecreatie, mits zorgvuldig uitgevoerd en passend binnen het ruimtelijk beleid.

Waarom dit géén vrijbrief is voor mountainbikers en gravelbikers

De uitspraak rondom de route Cadettenkamp in Teteringen is weliswaar een voorzetting van die juridische lijn, maar natuurlijk geen vrijbrief. Ze gaat uit van verantwoord gebruik van bestaande routes, zonder wildrijden, zonder overbelasting, en mét naleving van regels. Voor nieuwe routes of niet-officiële paden geldt deze uitspraak ook niet automatisch. Het blijft dus essentieel dat mountainbikers en gravelbikers hun eigen positie versterken door zich aan routes te houden. Maar ook door mee te praten in gebiedsprocessen én als groep serieus genomen te willen worden in het debat over recreatie en natuurbeheer.